加强县市政府法制队伍能力建设对策研究

日期:2017/2/13 来源:本站原创 点击:384 

为进一步加强我州县市政府及其部门法制队伍能力建设,推动县市政府提高依法行政水平,州政府政策研究和法制办公室会同州委编办对此开展了专题研究,形成以下课题研究报告,供州委、州政府和各有关部门决策参考。

一、县市政府及其部门法制机构的职能作用

全面推进依法行政、建设法治政府,重点在基层,难点也在基层。县市政府及其部门法制机构在推进依法行政、建设法治政府中扮演着重要角色,担负着统筹规划、督促指导、组织落实、协调服务等重要职能,是本级政府和部门推进依法行政、建设法治政府的参谋、助手和法律顾问。

(一)县市政府法制机构的主要职能职责

县市政府法制机构的职能职责是随着依法行政的推进而发展变化的,但总体是职能不断强化,作用日益突显。2004年3月,国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》所确定的依法行政八个方面35项工作中,基层政府法制机构的工作任务涉及七个方面22项。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的180多项改革任务中,涉及政府法制工作的任务达79项,其中由政府法制机构牵头组织实施的有40余项。2015年12月27日,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出法治政府建设的任务共44项,大多数任务都要由政府法制机构组织实施或者协调监督落实。

根据《中华人民共和国行政复议法》、《云南省行政执法监督条例 》、《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》、《云南省行政调解规定》等法律法规规章和中共中央、国务院和省、州政府的有关文件规定,县市政府法制机构的职能主要是参谋、助手和法律顾问,其职责可分为法定职责和决定职责两大类,共13项,其中法定职责4项:行政复议,规范性文件立、改、废,行政执法监督,协调、指导和监督行政调解工作;决定职责8项:重大决策合法性审查,重大执法决定法制审核,推行行政执法责任制,政府法律顾问职责,受委托参加行政诉讼,行政执法主体资格管理,依法行政指导,法律、法规、规章和上级国家机关以及本级政府赋予的其他职责。

(二)县市政府及其部门法制机构在全面推进依法行政中的重要作用

县市政府及其部门法制机构作为法制建设的重要组成部分,是县市政府及其部门依法行政的参谋、助手和顾问,在全面推进依法行政、建设法治政府工作中担负着重要的职责,在为经济社会发展提供法治保障中发挥着十分重要的作用。

1.县市政府及其部门法制机构是制定政府规范性文件的具体承担者和贯彻落实的宣传解释者。规范性文件是行政管理的有效手段,是政府及其部门依法行政的重要依据。县市政府及其部门法制机构是政府制定规范性文件具体承担者和贯彻落实的宣传解释者。县市政府法制机构通过起草重要的行政管理规范性文件,有效防止部门利益和地方保护主义法律化;对规范性文件进行合法性审查,确保规范性文件依法、合规、有效、实用,保证行政行为合法性,真正从源头防范法律风险,有效维护公民、法人和其他组织的合法权益;完善规范性文件制定程序,广泛征求意见,召开听证会议,提高政府规范性文件公众参与度;对下级人民政府和本级政府部门制定的规范性文件进行备案审查,对规范性文件的合法性、适当性和协调性把关,纠正违法或不当的规范性文件,保障法律、法规和规章的正确实施,维护法制和政令统一;定期对规范性文件进行清理,根据全面深化改革、经济社会发展需要,以及上位法制定、修改、废止情况,适时对现行规范性文件进行修改或者废止,切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规范性文件作为一种社会规范,不可能也不应该对一切事务都作出详尽无遗的规定,为了使这些规范性文件能适应复杂的、具体的事件和关系,就需要进行解释。县级政府制定的规范性文件,其解释权归本级政府,但具体解释工作通常由政府法制机构承担。

2.县市政府及其部门法制机构是推进决策科学化、民主化和法治化的重要参谋和助手。政府决策直接关系经济社会发展和人民群众的切身利益,推进政府决策科学化、民主化和法治化,已成为法治政府建设的一项重要任务。县市政府及其部门法制机构是政府决策科学化、民主化和法治化的重要参谋和助手。县市政府及其部门法制机构在政府决策前提供尽职调查,决策中分析预测法律后果,决策后评估法律价值,减少或者避免政府决策失误带来的负面效应。县市政府法制机构按照职能,建立完善重大行政决策听取意见制度,通过建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序,完善行政决策信息公开,强化决策的民意基础,拓宽公众参与渠道,积极推动政府重大决策的民主化;通过建立完善重大行政决策的合法性审查制度,政府法制机构对重大决策事项方案进行审查,杜绝擅权专断、滥用权力,通过提供法律、政策咨询等服务,强化决策的智力支持,完善决策论证机制,积极推动政府重大决策的科学化;通过建立完善行政决策责任追究制度,推行行政问责,避免行政决策的盲目性,推进政府决策的法治化。

3.县市政府及其部门法制机构是有效化解社会矛盾的重要力量。当前我国经济社会加速转型、改革持续推进以及社会利益格局的调整,各类社会矛盾也不断出现,各类矛盾纠纷纷繁复杂,突发多变。行政复议和行政调解作为政府主导的、功能比较全面的法定纠纷解决机制,是社会矛盾纠纷化解机制的重要组成部分。行政复议是检验行政机关依法行政的重要尺度。行政复议是行政案件的准法庭审理活动,可有效减少行政诉讼案件。县市政府及其部门法制机构是化解社会矛盾争议的重要力量,从源头上减少行政争议和社会矛盾的发生。县市政府及其部门法制机构通过审查行政复议案件,用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素,尽可能避免公民与政府对簿公堂,依法保护人民群众的合法权益,监督和促进行政机关依法行使职权,纠正违法或者不当的行政行为,及时有效解决官民矛盾、促进社会和谐稳定。行政调解是与人民调解、司法调解并列的社会大调解体系中化解社会矛盾的一种重要方法。县级在我国行政体系中处于基础性地位,是维护社会安定和谐的第一防线。实际工作中,县市直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由县市政府和部门做出,各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要县市政府处理和化解。县市政府法制机构通过行政调解及时有效化解纠纷,努力把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部,避免矛盾的长期积累和群体性、极端性事件的发生,缓解官民冲突,化解社会矛盾。

4.县市政府及其部门法制机构是规范公正文明执法的监督协调者。促进社会公平正义、维护社会和谐稳定,是行政执法工作最重要的价值追求所在。行政执法机关履职的基本方式是执法,行政执法的基本要求在于“严格、规范、公正、文明”。执法是法制建设的关键,监督是实现法治建设目标的保障。县市政府法制部门对本地区行政执法行为进行监督和协调,就是依法行政的内部保障。县市政府法制机构通过对本地区重大行政处罚、行政许可、行政强制等涉及人民群众切身利益的决定进行备案审查,规范行政执法行为,防止权力滥用,切实保护人民群众的合法权益;通过对下级政府和本级政府工作部门及有关单位的行政执法主体与行政执法人员的资格进行审查,制约行政执法权力的行使,规范行政执法行为;通过参与政府的重大决策和政府对重要问题的处理活动,对政府的行政决策权和行政裁决权进行监督;通过行政复议和规范性文件备案审查,对具体行政行为和部分抽象行政行为进行监督,根据情况提出意见和建议;通过协调部门之间在有关法律、法规、规章实施和执行中的矛盾和争议,协调下级政府、本级政府部门在执法过程中产生的矛盾和争议,解决了大量执行法律法规规章过程中遇到的矛盾和争议,维护法律的严肃性、权威性及国家法制的统一。 

5.县市政府及其部门法制机构工作人员是政府法律顾问的主体。推行政府法律顾问制度,建立政府及其部门法制机构人员为主体、吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍,是推动行政决策科学化、民主化、法治化的基础,确保行政机关重大行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确,实现法律效果与社会效果、政治效果的有机统一。县市政府法制机构围绕政府的中心工作和社会主义法制建设的中心任务,对政府重大行政决策、重大决定提供合法性、合理性审查意见或进行法律风险评估;对政府规范性文件草案进行合法性、合理性审查或法律论证并提供法律意见和建议;为政府对外交往和重大项目洽谈中涉及的重要法律问题提供咨询、论证意见;起草或协助起草、修改、审查行政合同、协议以及其他法律事务文书;代理政府诉讼、仲裁和其他非诉法律事务,维护政府的合法权益;参与政府重大、疑难行政复议案件的处理并提供法律意见、建议;参与政府重大、疑难涉法信访问题的接待和协助办理工作,提供法律咨询服务;承办政府交办的其他涉法事务。县市政府及其部门法制机构为政府严格依法行政提供全方位的法律服务,是政府法律顾问的主体。

6.县市政府及其部门法制机构是法治教育培训的重要组织者。全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。加强行政机关人员法治教育,促进法治政府建设,是县市政府及其部门法制机构的重要使命。依法行政的责任主体是行政机关及其工作人员,而不是行政机关管理的对象(公民、法人和其他组织)。政府及其部门法制机构通过行政机关行政执法资格审查和行政执法人员法律常识、执法知识与技能的培训,提高领导干部和行政机关人员依法行政的意识和水平,提高行政执法人员的法律素质,提高依法行政、依法办事的能力,更好地担当起法治政府建设的领导者、组织者和践行者的责任,为推进依法行政工作提供组织保障。

7.县市政府及其部门法制机构是全面提高法治思维和依法行政能力的引领者。县市政府法制机构通过开展依法行政理论课题研究和交流,从理论的角度提出推进依法行政的思路,引导行政机关人员牢固树立法治意识和法治思维。树立对法治的崇尚和信仰,养成遇事找法、解决问题用法的高度自觉,厘清“人治”与“法治”的关系,从根本上破除“权大于法”的意识,把法治思维作为依法行政的新观念和基本思维方式。政府及其部门法制机构通过建立完善行政机关负责人出庭应诉制度,用依法行政的实践经验培训行政机关人员,帮助行政机关人员熟练掌握涉及其本岗位的政策法规,着力提高行政机关人员依法履行岗位职责的知识素养。通过规范权力运行、推行阳光政务、强化执法监督,提升依法行政能力,着力提高行政机关人员运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力和水平。

二、楚雄州县市政府及其部门法制机构队伍建设现状

(一)县市政府法制机构设置演变情况

我州的县市政府法制机构始建于1990年。26年来,经历了五次机构改革和三个发展阶段,机构和队伍从无到有,由弱到强,再由强变弱。

1.创始设立阶段(1990-2005)。1990年全州10县市成立了政府法制机构,其中南华县成立了县政府法制局,为县人民政府正科级机构,定编4人;双柏县、禄丰县和武定县成立了县人民政府法制科(办),为县人民政府直属副科级机构;楚雄市、元谋县、大姚县、姚安县、牟定县和永仁县在县政府办公室设立法制科(办),机构级别为股所级,人员2-3人。

2000年至2002年,全州10县市人民政府法制机构更名为政府法制办公室,机构级别为县政府办公室管理的副科级机构,人员2-4人,第一阶段各县市政府法制机构设置和人员配置情况见表1。

表1     第一阶段县市政府法制机构设置情况表

机构名称

机构性质

机构

规格

人员配置

领导

职数

楚雄市人民政府法制办公室

归口管理

副科

1

3

1

4

双柏县人民政府法制办公室

直属机构

副科

1

2

1

3

牟定县人民政府法制办公室

归口管理

股所

 

 

 

2

南华县人民政府法制办公室

归口管理

股所

 

2

 

2

姚安县人民政府法制办公室

归口管理

副科

 

2

2

2

大姚县人民政府法制科

归口管理

股所

 

1

1

2

永仁县人民政府法制办公室

归口管理

副科

1

2

 

2

元谋县人民政府法制办公室

归口管理

副科

1

1

1

2

武定县人民政府法制办公室

直属机构

副科

1

2

1

3

禄丰县人民政府法制局

归口管理

副科

1

3

1

4

注:归口县市人民政府办公室管理

2.发展加强阶段(2006-2010)。2006年至2007年,全州10县市人民政府政府法制机构得到了大力加强,并统一更名为县市人民政府法制局,其中牟定县、姚安县、禄丰县等8个县人民政府法制局升格为正科级机构。楚雄市和南华县人民政府法制局为副科级,县市法制机构人员均加强到3-5人。其中禄丰县政府法制局核定编制5人,内设3个股室。有6个县市还配备了工作用车。这一时期,县市人民政府法制机构和人员是最强的,也是法制机构职能作用发挥最好的时期。第二阶段各县市政府法制机构设置和人员配置情况见表2。

表2     第二阶段县市政府法制机构设置情况表

机构名称

机构性质

机构

规格

内设

机构

人员配置

领导

职数

兼职

楚雄市人民政府法制局

归口管理

副科

2

1

4

1

5

双柏县人民政府法制局

归口管理

正科

 

2

4

1

5

牟定县人民政府法制局

归口管理

正科

2

2

4

 

4

南华县人民政府法制局

归口管理

副科

 

2

4

 

4

姚安县人民政府法制局

办事机构

正科

2

2

4

 

4

大姚县人民政府法制局

归口管理

正科

 

2

4

1

5

永仁县人民政府法制局

归口管理

正科

 

1

2

1

3

元谋县人民政府法制局

归口管理

正科

 

2

3

1

4

武定县人民政府法制局

归口管理

正科

 

2

2

1

3

禄丰县人民政府法制局

归口管理

正科

2

2

4

1

5

 

 

注:归口县市人民政府办公室管理

3. 调整撤并阶段(2011年至今)。 2011年,各县市进行机构改革,县市政府法制局被撤销,职责划入县人民政府办公室,在县市人民政府办公室设立法制办(科)(规格为股所级),负责政府法制工作。此轮机构改革后,县市人民政府法制机构从原来的正副科级单位(楚雄市、南华县为副科,其他县为正科)降格为股所级的县市人民政府办公室内设机构,但继续承担原县市人民政府法制局的工作职责,同时承担县市依法行政领导小组办公室、县市人民政府法律顾问室、县市人民政府行政复议办公室等工作职责。随着工作任务的不断加重,永仁县在县政府办公室配备了一名专职的实职副科级领导负责法制工作,牟定县在对外开展工作时,使用县人民政府法制办公室牌子。机构撤并后,作为县市政府办公室的内设机构,县市政府法制机构只有1-2名工作人员,且多数都是兼职,人员也在不断变动。2012年,州编委下发文件为各县市政府办公室增核了1名专门负责法制工作的副科级领导职数,该通知下发后,只有永仁县配备了实职副科级领导,其余县市均为兼职。楚雄市、禄丰县、永仁县、牟定县、姚安县配备了2名专职工作人员,只有双柏县一直保持3名工作人员。武定县已核编2名,南华县、元谋县目前只有1名专职工作人员。2015年的县市政府机构改革未涉及政府法制机构。第三阶段各县市政府法制机构设置和人员配置情况见表3。

表3      第三阶段县市政府法制机构设置情况表

机构名称

机构

性质

机构

规格

人员配置

领导

职数

楚雄市人民政府法制科

内设

股所

1

2

1

3

双柏县人民政府法制办

内设

股所

1

2

1

3

牟定县人民政府法制办

 

内设

股所

1

2

1

3

南华县人民政府法制办

内设

股所

1

 

2

2

姚安县人民政府法制办

内设

股所

1

1

1

2

大姚县人民政府法制办

内设

股所

1

2

 

2

永仁县人民政府法制办

内设

股所

1

2

 

2

元谋县人民政府法制办

内设

股所

1

1

1

2

武定县人民政府法制办

内设

 

股所

1

1

1

2

禄丰县人民政府法制办

内设

股所

1

 

3

3

 

 

注:10县市政府法制机构均为县市人民政府办公室内设机构。工作经费无单列,支出均由县市政府办公室保障。                                                    

(二)县市政府法制机构履行职能发挥作用情况

1.统筹协调,全面推进依法行政。为推进依法行政,县市政府先后成立了依法行政领导小组、行政执法监督检查领导小组及其办公室,统筹谋划依法行政和法治政府建设,并结合本县市实际,先后编制和组织实施了第一、第二个依法行政五年规划和年度计划,并将其纳入年度行政执法责任制和依法行政及法治政府责任制考核。

2做好规范性文件立、改、废工作。全州10县市都制定了县市政府规范性文件制定办法,建立健全了规范性文件审查监督制度,适时开展规范性文件清理,确保法制统一。2005年—2015年,10县市政府法制机构共审查县市政府规范性文件206件,清理规范性文件1089件。

3加强执法监督,严格规范公正文明执法。一是大力推行行政执法责任制。率先在全省推行了行政执法责任制、错案责任追究制、评议考核制、行政赔偿制等四项制度。二是建立行政执法主体和行政执法人员资格制度。定期清理、确认并向社会公告行政执法主体。严格行政执法证件管理,确保行政执法人员持证上岗,亮证执法。2005年以来,10县市共组织28604人次行政执法人员参加行政执法培训。三是认真开展案卷评查。每年度组织对县市执法部门上一年度的行政执法案卷进行评查。2008年以来,全州10县市政府法制机构共评查行政执法案卷514223件。四是积极开展规范行政处罚自由裁量权工作。在县市行政执法部门推广行政处罚自由裁量的适用规则和基准制度。五是大力推进综合执法工作,率先在全省开展城市管理相对集中行政处罚权工作。积极探索农业综合行政执法工作。目前已有楚雄市等7个县市和楚雄开发区管委会开展了城市管理相对集中行政处罚权工作。10县市开展了农业综合行政执法工作。目前牟定县正在开展乡镇综合执法试点。

4.依法办理行政复议和行政应诉案件,努力化解行政争议。2005年—2015年,全州各县市人民政府法制机构办理行政复议案件220件,行政应诉案件185件。

5.认真办理政府重大决策事项以及重要协议的法律审查。各县市政府法制机构在人少事多的困难条件下承担县市人民政府法律顾问职责,积极参与政府制定重大行政决策、开展重大经济活动、解决重大社会矛盾纠纷等涉法性事务,依法、合理提出法律意见和建议,为县市政府决策提供法律咨询服务。2011—2015年,各县市共审查重要合同、协议和决策共1002件。

6.深入推进行政审批制度改革。全州县市政府法制机构先后组织开展了六轮行政审批制度改革工作,共清理行政审批项目3118项,报请取消调整行政审批项目953项。

7.积极开展法律法规培训和宣传。建立干部学法和干部任前考试制度,并在开展领导干部学法和行政执法培训的基础上,利用每年的“6·25”、“12·4”法制宣传日和法律法规施行日、民族节日等组织法制宣传活动,积极营造全社会学法、尊法、守法、用法的良好氛围。

(三)县市政府部门内设法制机构队伍建设情况

政府部门内设法制机构主要承担部门依法行政工作的组织协调,规范性文件和重要政策的调研起草,重大决策和行政执法行为的合法性审查把关,行政争议调处及办理部门涉法事务等职责。切实加强县市政府部门法制机构和队伍建设,对于推动政府部门认真贯彻落实国家法律法规,提高部门依法行政水平具有重要意义。据统计,2015年末,我州10县市和开发区管委会共有235个政府部门设有法制机构,政府部门内设法制机构工作人员共有456人(各县市设置情况详见表4)。

总体来看,我州各县市政府部门内设法制机构近年来在全面推进依法行政进程中职能有所加强、队伍有所壮大、能力有所提升。但是,与我州到2020年基本建成法治政府的目标任务要求仍有较大差距。因此,加强县市政府部门内设法制机构和队伍建设,仍然是我州推进法治政府建设的一项十分紧迫的任务。

表4     县市政府部门内设法制机构人员现状统计表

县市名称

内设法制机构部门总数

内设法制机构人员总数

 
 

楚雄市

22

68

 

开发区

11

15

 

双柏县

16

25

 

牟定县

 

15

30

 

南华县

28

68

 

姚安县

41

50

 

大姚县

13

27

 

永仁县

18

38

 

元谋县

22

46

 

武定县

18

 

 

44

 

禄丰县

31

45

 

合 计

235

456

 
 

 

(四)当前县市政府法制队伍建设存在的主要问题

  1.对县市法制机构的职能作用认识不到位。一是不能正确认识和处理集中高效决策与依法行政的关系。少数领导干部仍习惯于以运动式思维推进工作,工作方法简单,盲目追求集中、高效和权威,把依法行政与提高办事效率对立起来,依法、科学、民主决策尚未形成常态化机制。二是不能正确认识和处理加快发展与依法办事的关系。有的领导干部把依法行政与跨越发展对立起来,缺乏在法律法规框架内谋划加快发展的思路,运用法律手段解决问题、规避法律风险的意识和能力不强,认为严格依法行政会束缚手脚,影响行政效率,阻碍跨越发展。三是不能正确认识和处理“治官”与“治民”的关系。有的领导干部存在把法律作为治民的手段,法律工具主义思想严重,将法律法规当成手电筒,只照别人、不照自己,一提到依法行政,首先想到是如何让老百姓守法,很少想到自己也要依法履行职责。有的领导干部对依法行政存在抵触情绪,表面上重视、行动上忽视,说起来重要、干起来次要、忙起来不要的情况时有发生,往往出了问题之后才想起法制机构把关。

  2.法制机构和队伍建设与其所承担的工作任务明显不适应。一是机构严重弱化。2011年机构改革前,除楚雄市和南华县为副科级外,其他8县政府法制机构均为正科级,并有2-5人的专职法制工作人员。楚雄市、姚安县、禄丰县、牟定县、武定县、元谋县还配备了工作用车。2011年机构改革中,10县市都撤销了政府法制机构,仅在县市政府办公室设立股所级的法制办公室(法制股)。二是县市人民政府法制机构撤销后,人员被分流,人才流失严重,除楚雄、禄丰、双柏等少数县市保留1-2名工作人员外,其他多数县都只有一名工作人员,还经常被借用或抽调从事其他工作,个别县一度时期连兼职人员都没有。多数县连办理行政复议案件的法定人数(一般案件2 人,重大复杂案件3 人)都不能满足。2015年,省政府对我州依法行政暨法治政府责任制考核提出的一条意见是:“进一步重视法治工作,切实采取措施,扭转目前县市政府法制队伍力量薄弱的局面”。           

3.工作条件保障不到位。一是办公条件差。县市政府法制机构办公用房较少,多数县市政府法制机构工作人员多数挤在一间面积不到15平方米的办公室办公,没有按照行政复议规范化建设的要求安排行政复议案件来访人员接待室和行政复议案件审理室。 二是工作经费难保障。全州10县市中,除楚雄市、双柏县、武定县、姚安县、南华县已经依法将行政复议经费列入本级政府的财政预算外,其他的县均没有将行政复议经费列入本级政府的财政预算。

4.县市政府法制机构职能作用发挥不到位。一是统筹规划本部门依法行政工作的能力不足。由于主观上受法制机构设置、人员配备、队伍整体素质等影响,加之依法行政工作任务越来越重、难度越来越大、要求越来越高等因素,多数法制机构工作人员就像“消防员”,疲于应付日常事务,对如何推进本部门的依法行政、法治政府建设缺乏深入系统的思考,对本地区、本系统法治政府建设统筹规划、指导协调不够。二是对具体行政执法行为的指导、协调、监督不到位,有法不依、执法不严、违法不究等问题仍不同程度存在。三是规范性文件备案审查工作开展不够。与“有件必报、有报必审、有错必纠”的要求差距还很大。四是行政复议、行政应诉、执法监督、重大事项合法性审查、重大行政决定法制审核、法律顾问等工作职责履职普遍不到位。

   三、加强县市政府法制机构和队伍建设的法规政策依据

(一)中央和国务院关于加强县市政府法制机构队伍建设的相关要求

近年来,随着依法治国的全面推进,中央和省、州党委、政府高度重视县市政府及其部门法制机构队伍建设,在先后出台的相关一系列重要文件中都对加强县市政府及其部门法制机构队伍建设提出了明确要求。

1.《国务院关于加强政府法制工作的决定》(国发〔1993〕72号)要求:“县级以上各级政府要进一步加强政府法制工作机构的建设,选拔、关心、培养政府法制工作专业人才,使政府法制工作机构的设置和人员配备同本地方政府法制工作任务相适应。各级政府要为政府法制工作机构开展工作创造必要的条件,充分发挥他们在政府法制工作中的参谋和助手作用。”

2.国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知要求:“实施行政处罚法,必须有一支政治素质和业务素质较高的政府法制工作专业队伍。县级以上地方人民政府及其各部门,都要采取切实有效的措施加强政府法制工作机构,使政府法制工作机构的设置和人员配备同本地区、本部门的政府法制工作任务相适应,为他们开展工作创造必要条件,充分发挥他们在政府工作中的参谋、助手作用。”

3.国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的通知(国发〔2003〕23号)要求:“这些工作的法律性、专业性很强,需要有一个熟悉法律和行政管理又相对比较超脱的机构具体办理。政府和政府部门的法制工作机构在这方面负有重要责任。县级以上地方人民政府和政府各部门都要适应全面推进依法行政的要求,采取切实有效的措施,进一步解决法制工作机构在机构、人员、经费方面的困难,充分发挥其协助本级政府或者本部门领导办理法制事项的参谋、助手作用。法制工作机构也要加强自身的组织建设和业务建设,提高自身的素质,积极履行好政府和部门领导在依法行政方面的法律顾问的职责。”

4.国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见(国办发〔2004〕24号)要求:“中央编办、财政部、法制办要研究切实加强政府法制机构和队伍建设的具体措施和办法,确保充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用,并为他们开展工作创造必要的条件。”

5.国务院发布的《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发〔2004〕10号)要求:“县市人民政府要切实加强政府法制机构和队伍建设,要建设一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍,充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用,并为他们开展工作创造必要的条件。”

6.《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17 号)要求:“健全县市政府法制机构,使机构设置、人员配备与工作任务相适应。要加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度,充分调动政府法制干部的积极性、主动性和创造性。要按照中办、国办有关文件的要求,把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。”

7.《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)要求:“县级以上各级人民政府要充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用。进一步加强法制机构建设,使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。要加大对法制干部的培养、使用和交流力度,重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。”

8.《国务院关于贯彻实施中华人民共和国行政强制法的通知》(国发〔2011〕25号)明确要求:“贯彻实施行政强制法,需要清理行政强制的规定,建立健全配套制度,强化对行政强制行为的监督,专业性强,任务重。各地区、各部门要充分发挥政府法制机构的作用,政府法制机构也要不断加强自身建设,切实担负起作为政府和政府部门领导参谋、助手的职责。”

9.《中共中关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求:“加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。……建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。……积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。……严格执行重大执法决定法制审核制度。”

10.中共中央 国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求:“加强各级政府及其部门法制力量建设,不断提高工作人员的思想政治素质和业务工作能力。……加强行政复议工作。完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责……县级以上地方政府要依法加强行政复议能力建设,推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应,充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。切实提高行政复议人员素质,落实办案场所和有关装备保障,行政复议经费列入本级政府预算。”

(二)云南省委、省政府关于加强县市政府法制机构和队伍建设的相关要求

1.《云南省人民政府转发国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>文件的通知》(云政发〔1996〕108号)文件要求:“县市政府要进一步研究、采取加强政府法制工作的措施,使政府法制机构的设置和人员配备同本地区、本部门的政府法制工作任务相适应。有条件设立法制工作机构的,要积极设立;暂不具备条件设立法制工作机构的,要明确有关工作机构担负法制工作职责,并确定专人承办。要把政府法制工作提到政府和部门工作的重要位置,为政府法制工作的开展创造必要的条件,使法制工作机构和人员在政府或部门工作中充分发挥参谋、助手作用,努力把政府法制工作提高到新的水平。”

2. 《云南省人民政府贯彻落实国务院关于加强法治政府建设文件的实施意见》(云政发〔2011〕100号)文件要求:“县市人民政府要研究制定切实可行的措施和办法,进一步加强政府法制机构和队伍建设,使机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。加大对法制干部的培养、使用和交流力度,选拔优秀法制干部进入政府和部门领导班子,充分发挥政府法制部门和部门法制机构在建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用,在依法行政方面的参谋、助手和顾问作用。”

3.《云南省人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》(云政发〔2015〕1号)明确要求:“加强法制机构和队伍建设。充分发挥政府法制部门和部门法制机构在建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用,在依法行政方面的参谋、助手和顾问作用。按照《云南省人民政府贯彻落实国务院关于加强法治政府建设文件的实施意见》(云政发〔2011〕100号)的要求,加强政府法制部门、部门法制机构,配备法制工作人员,使机构的设置和人员的配备与本地区推进依法行政建设法治政府工作任务相适应。加大对法制干部的培养、教育、使用和交流力度,要选拔政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部进入政府和部门领导班子。”

(三)楚雄州委、州政府关于加强县市政府法制机构队伍建设的要求

2015年6月《楚雄州人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》(楚政发〔2015〕16号)明确要求:“加强政府法制机构和政府立法、行政执法、法制监督等队伍建设。各级政府及其部门要进一步重视和加强法制机构建设,充分发挥其在推进依法行政工作中所承担的统筹规划、综合协调、督促指导、监督检查和考核评价等职责,使法制机构的规格、人员编制配备与其承担的实际职责任务相适应。建立政府规范性文件和重大决策合法性审查专家库。健全政府立法、行政执法、法制监督等队伍交流机制。加快培养熟悉国际法律规则,善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍。”

(四)州外加强县市政府法制机构队伍建设的做法

根据中央、国务院关于加强市县政府法制机构队伍建设的相关文件要求,近年来,各地进一步加强县级政府法制机构队伍建设,推动了基层政府不断提高依法行政能力和水平。其中,广东省廉江市、贵州省黔西南州、德宏州陇川县的做法借得我们学习借鉴。

1. 广东省廉江市的做法。在实施市县机构改革中,由编委发文,明确县市法制局的机构、职能和编制,该市县级法制局定为正科级,挂靠政府办,内设三个股。徐闻县和雷州市也先后由编委专门行文,实现了政府法制局机构编制相对独立。目前,广东省的各县(市、区)法制机构比较健全,法制局都是正科级架构,独立运作,配备正副局长,内设2至3个股室。同时,还在法制局加挂了法律顾问室牌子,有力地促进了政府法制工作的开展。在明确机构设置和核定编制的基础上,切实加强队伍建设。廉江市的5个县(市)法制机构工作人员都达到7-8人。吴川市法制局原来人数较少,在2004年的机构改革中,为落实省委政府的有关要求,该市编委为法制局增编,人员编制由4名增加到7名。为配强政府法制工作人员,各地对进入法制机构的人员都规定了严格的资格条件,还从有关部门选调法律专门人才到法制局工作,吴川、雷州、麻章等县(市、区)均从司法局选调优秀的副局长到法制局任局长或副局长,加强了法制局的领导班子力量。通过构建完善的法制机构网络,切实加强法制机构和队伍建设,适应了法制工作新要求,法制机构为推进依法行政、加快法治政府建设发挥了重要作用。

2.贵州省黔西南州的做法。为加强基层法制机构和队伍建设,黔西南州人民政府于2014年4月下发了《黔西南州人民政府关于加强县(市)政府法制机构建设和乡镇行政执法工作的意见》(州府发〔2014〕15 号),《意见》中明确规定:“法制机构编制按县(市、区)50万人口以下的不少于5人、50万至70万人口的不少于6人、70万至90万人口的不少于7人、90万人口以上的不少于10人配置,安排法制机构的编制,配备人员,并确保专职专用。”

四、加强我州县市政府法制队伍建设的对策建议

(一)提高思想认识,加强组织领导

1.加强县市法制机构队伍建设,是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。县市政府法制机构是国家治理队伍的一支重要力量,处于法制建设的最前沿。作为法制建设的重要组成部分,县市政府法制机构在县市政府全面推进依法行政和法治政府建设中担负着的综合协调、指导监督、组织落实、协调服务等重要职责,在为经济社会发展提供法治保障中发挥着十分重要的作用,其职能作用发挥的如何直接影响和制约着国家治理法制化的进程。没有一支高素质的基层法制工作队伍,就不可能提高立法执法司法的质量和效率,再完备的法律体系也难以变为法治实践,实现国家治理体系和国家治理能力现代化就将是一句空话。
  2.加强县市政府法制机构建设,是贯彻落实依法治国战略部署的迫切需要。全面推进依法治国,离不开一支高素质的法制工作队伍。做好政府立法工作,需要建设一支具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识能力的立法工作者队伍。做好执法工作,履行好政府职能、管理好经济社会事务,不仅需要建设一支严格执法、文明执法的执法队伍,同时需要建设一支忠于法律、捍卫法律、敢于担当的执法监督者队伍。

3.加强县市政府法治机构队伍建设,是全面提高县市依法行政水平的重要保障。县级政府在我国政权体系中居于十分重要的基础性地位,处在政府工作的第一线,是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中,直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由县市政府和部门做出,各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要县市政府处理和化解。县市政府能否切实做到依法行政,很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。县市政府及其部门法制机构是推进依法行政和法治政府建设的重要力量,是完善依法行政制度体系的推动者、依法决策的参谋者、严明执法的监督者、行政争议的调解者,在推进依法行政和法治政府建设中承担着统筹规划、督促指导、组织落实、协调服务等重要职能,发挥着十分重要的作用。只有切实加强县市法制机构队伍建设,才能在推进依法治县中更好地发挥参谋、助手作用,推动各级各部门全面提高依法行政水平。州政府要把县市法制队伍能力建设情况纳入全州依法行政暨法治政府建设责任制考核,并将考核结果纳入州委、州政府对县市党委、政府综合绩效考核。

(二)强化队伍建设,配齐配强专职工作人员

1.理顺职能,发挥职责。“工欲善其事,必先利其器”。县市政府法制机构的3大职能13项法定职责以及县市党委、政府赋予的其他职责,是县市政府法制机构开展工作的依据和前提,应在部门“三定”方案中明确规定。目前10县市政府法制机构在2011年机改后均被撤销,职能归并政府办公室,机构职能难以得到充分发挥。各县市政府办公室可根据工作需要对外使用县市政府法制办公室、行政复议办公室、政府法律顾问室的名义和印章,并选配与工作任务相匹配的工作人员。

2.配强专职领导,充实专职人员。各县市政府要根据相关法律、法规和上级要求,按照各县市法制机构所承担的法定、决定职能职责配置必要的专职法制(复议、监督、法律顾问)工作人员。按照人员力量与法制机构所承担的职能职责相匹配的原则,认真落实有关文件要求,配齐配强县市政府办公室专门负责法制工作的副科级领导及其工作人员。按照有关法规要求(行政复议),各县市政府法制机构专职法制工作人员不得少于3人,人员配置情况纳入年度依法行政暨法治政府建设目标责任制考核。

(三)提高队伍素质,发挥职能作用

1.加强学习,提高素质。随着政府法制机构的职责日益增加,政府法制工作已扩展到行政管理的各个领域,这就对政府法制工作人员的素质提出了更高的要求,要求政府法制工作人员既要掌握法学理论知识和法律规定,又要熟悉经济政策和行政管理制度;既要有较高的理论素养,又要有较强的沟通协调能力,政府法制机构工作人员要不断强化自身学习,紧密结合当前工作需要和经济社会发展需要,通过组织参加各种学习研讨、培训,着力提高自身法律素养,提高应对和驾驭复杂工作局面的能力,县市政府和上级法制机构也要为法制机构工作人员学习提高、开拓视野、提升服务能力和素质创造必要的条件。强化继续教育与培训,鼓励在法制干部在实践中锻炼成长,不断提升学习、研究和解决实际问题的能力。组织部门应重视提拔使用依法行政意识和能力强,善于运用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部;加大政府法制工作人员的培养、使用和交流力度,充分调动广大政府法制干部的积极性、主动性和创造性,为推进依法行政,建设法治政府提供有力的人才保障。

2.乐于奉献,主动作为。政府法制工作清苦,政府法律问题复杂棘手,当前和今后一段时期是全面推进法治政府建设、转变政府职能、深化行政执法体制改革的关键时期,县市政府法制机构服务改革发展的任务艰巨繁重。这就要求政府法制干部要进一步增强政治意识、大局意识,弘扬法制人吃苦耐劳、乐于奉献、勇于担当的优良传统,努力提升综合运用法治思维、法律知识、行政管理知识等破解难题、服务改革发展的能力。同时,县市政府法制机构工作人员要改变过去那种被动去化解问题和提供法律服务的思想观念,积极谋划、主动作为,在履行好规范性文件审查、法律顾问事务、行政复议案件办理、行政执法监督等基本职责的基础上,更加积极主动当好县市党委、政府推进依法行政的参谋和助手,为党委、政府统筹推进依法治县和法治政府建设作出积极贡献,以工作的实际成效争取党委、政府的理解和支持。

3.强化保障,改善条件。要发挥法制机构的职能作用,必须提供必要的工作条件。一是强化经费保障。相关法规和上级文件对行政复议、法律顾问、执法监督等经费保障已有明确规定,各县市政府要认真落实法律法规和上级文件精神,将法制机构的相关工作经费列入本级财政预算。二是改善办公条件。各县市政府要加强法制机构硬件建设,为政府法制机构提供必要的工作条件,特别在办公用房、交通工具、通讯设施、法律资料等方面给予必要支持。

4.认真履职,发挥作用。县市政府法制机构要充分履行依法行政综合协调和监督指导的职责。一是根据上年度依法工作情况和本年度工作目标,制定下达年度依法行政工作要点和年度依法行政考核指标,提请市县政府召开依法行政工作会议进行部署,法制机构根据情况有针对性地进行督促检查,年底组织考核,并将考核情况纳入政府综合绩效考核。二是提高法治政府建设在综合绩效考核中的占比,使之与经济社会发展相适应,与2020年全面建成法治政府建设目标相适应。三是创新开展行政执法监督工作的新制度、新方法,形成以个案监督为“点”、以专项检查为“线”、以案卷评查为“面”,点线面相结合的工作模式,提高行政执法监督效果。

 

(执笔:徐鹏、邹洪涛、李建波)

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